Vom Wettbewerbshüter zum Bettvorleger: Bundeskartellamt winkt Übernahme von Ceconomy durch JD.com durch
Was ist an der Entscheidung des Bundeskartellamts, die Übernahme von Ceconomy durch JD.com durchzuwinken, zu kritisieren? Eigentlich alles. Fangen wir mit der Begründung an. In der Pressemitteilung wird Behördenleiter Andreas Mundt mit den Worten wiedergegeben, der Zusammenschluss gebe „keinen Anlass zu wettbewerbsrechtlichen Bedenken“. Da reibt man sich verwundert die Augen. JD.com ist ein Unternehmen, das in einem Staat tätig ist, in dem Unternehmen und Regierung eng verzahnt sind. Bedenken, dass strategisches Know-how, Marktzugänge und verbrauchernahe Daten unter staatlichen chinesischen Einfluss geraten könnten, liegen auf der Hand. Diese Gefahr ist nicht nur sicherheitspolitisch relevant, sondern auch wettbewerbsrechtlich. Denn das Bundeskartellamt muss einen Zusammenschluss untersagen, wenn durch ihn ein „wirksamer Wettbewerb erheblich behindert wird“ (§ 36 Abs. 1 GWB). Eine marktbeherrschende Stellung ist dafür nicht erforderlich. Das in der Pressemitteilung vorgetragene Argument, der Zusammenschluss weise „nur wenige wettbewerbliche Berührungspunkte auf“, mag zwar gegenwärtig richtig sein, geht aber am eigentlichen Problem vorbei. Denn wie frei kann ein Wettbewerb sein, wenn zu erwarten ist, dass wettbewerbsschädliche Maßnahmen wie Preisdumping, Zugangsbeschränkungen für bestimmte Händler oder die Kontrolle über Lieferketten jederzeit aus dem strategischen Kalkül einer autoritären Regierung heraus vorgenommen oder veranlasst werden können? Mit liberalistischem Wunschdenken kommt man hier nicht weiter.
Aber hier hört die Kritik leider nicht auf. Besonders schädlich auf die öffentliche Meinungsbildung wirkt sich aus, dass das Bundeskartellamt suggeriert, es habe eine Prüfung stattgefunden – so wird es teilweise sogar in Fachforen verbreitet. Dies ist aber nicht der Fall. Das Vorhaben wurde am 19. August 2025 beim Bundeskartellamt angemeldet. Die Behörde hat es am 18. September 2025 freigegeben, um die Monatsfrist einzuhalten, innerhalb der nach § 40 Abs. 1 GWB die Absicht bekanntgegeben werden muss, eine Fusion im Detail zu prüfen. Die Behörde hat auf ein solches Hauptprüfungsverfahren im Fall von JD.com verzichtet. Das Bundeskartellamt, so schreibt es, sei ausschließlich für die Prüfung der wettbewerblichen Auswirkungen von Zusammenschlussvorhaben zuständig. Sicherheitspolitische Aspekte unterlägen hingegen der außenwirtschaftsrechtlichen Prüfung durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. Besser lässt sich das verkürzte Wettbewerbsverständnis der Behörde kaum beschreiben. Anstatt den Wettbewerb vor Akteuren zu schützen, die ihn zweckentfremden wollen, duckt man sich lieber weg. Um den Unterschied zu sehen, den es macht, ob ein Marktteilnehmer sich an die Regeln halten will oder bloß die Absicht hat, sie als Instrument zur Aufrechterhaltung eines repressiven Systems für sich auszunutzen, müsste man das Konzept eines fairen Wettbewerbs vor Augen haben. Daran fehlt es. Das Bundeskartellamt ist kurzsichtig.
Damit soll nicht gesagt werden, das Ergebnis eines Hauptprüfungsverfahrens sei im Fusionsfall von JD.com mit Ceconomy vorherbestimmt. Es wäre z.B. vorstellbar gewesen, im Rahmen einer sorgfältigen Prüfung die Frage aufzuwerfen, ob die realen Gefahren für einen freien und fairen Wettbewerb sich durch Zusicherungen einschließlich geeigneter Kontrollmechanismen einhegen ließen. Dergleichen Vorbehalte oder Bedingungen sind bei anderen Fusionsvorhaben gängige Praxis, wenn auch nicht mit der gleichen Stoßrichtung. Stattdessen hat das Bundeskartellamt die Last der Entscheidung auf eine andere Verwaltungseinheit abgewälzt – die Bundesregierung. Nun liegt es in den Händen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie darüber zu befinden, ob durch die Übernahme von Ceconomy wesentliche Sicherheitsinteressen im Sinn von § 60 der Außenwirtschaftsverordnung beeinträchtigt werden. Die Voraussetzungen dafür sind, nachdem der Zusammenschluss kartellrechtlich (vorschnell) genehmigt wurde, erschwert. Anstatt Sicherheitspolitik und Wettbewerbsrecht miteinander zu verzahnen, indem es Amtshilfe leistet, ließ das Bundeskartellamt die Verwaltungsspitze mit der Entscheidung pro oder contra Übernahme allein. Dieser verweigerte Dialog ist ein doppelter Fehler - zum einen fachlich, da sich die Materien überschneiden. Zum anderen staatspolitisch, da Verwaltungsentscheidungen umso politischer ausfallen, je weiter oben sie angesiedelt sind. Die Untersagung eines Zusammenschlusses durch ein Mitglied der Bundesregierung kann – im Gegensatz zu Bedenken, die von einer Bundesoberbehörde geltend gemacht werden – zu außenpolitischen Verwicklungen führen.
Mein Fazit: Eine kluge Behördenleitung bereitet sachlich begründbare Entscheidungen möglichst geräuschlos vor. Eine schlechte führt Verantwortungsträger vor und fördert Entscheidungen, die im Konfliktfall zu Aplomb und im Fall vorgespiegelter Harmonie zu Glaubwürdigkeitsverlust führen. Von letzterer haben wir genug, für erstere bräuchte es ein Umsteuern.
Anm. des Autors: Der Kommentar geht auf eine Anfrage der markt intern Redaktion Elektro-Fachhandel zurück, die in der Ausgabe E 39/25 über die Hintergründe berichtet.
Anmerkung der Redaktion: Text berichtigt am 29. September 2025 im Hinblick auf Behördenleiter Herrn Andreas Mundt (versehentlich mit Doktortitel bezeichnet) und Rechtsgrundlage der amtlichen Prüfung (§ 36 Abs. 1 GWB statt § 35 GWB).
von Kristin Maier, 24.09.2025 20:29
Ein selten schlechter Kommentar. Ihrer Kritik kann sich niemand anschließen, der ein Minimum an Kenntnis über Politik, Verwaltung oder Kartellrecht hat.
Erstmal zur Sorgfalt, alleine im ersten Absatz: Herrn Mundt haben Sie einen Doktorgrad angedichtet und den Para. 36(1) GWB mal eben zum 35 umdeklariert (Paragraph 35 ist Geltungsbereich der Zusammenschlusskontrolle, vulgo Umsatzschwellen, nicht der Prüfmaßstab).
Besser wird es danach leider nicht: Die Fusionskontrolle ist zwar zukunftsgerichtet, wilde Spekulationen über potentielle Verhaltensweisen, wie Sie sie auflisten, sind dennoch kein Untersagungsgrund. Sie tauchen auch nicht im Prüfmaßstab der erheblichen Behinderung wirksamen Wettbewerbs auf. Kennen Sie einen Präzedenzfall, in dem ohne Entstehung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung eine Fusion gerichtsfest untersagt wurde? Mit ihren Argumenten gegen die Fusion würde man Sie im Berufungsverfahren kurz auslachen und vor die Tür setzen.
Der Olivenzweig in Form von Verhaltensauflagen? Ausdrücklich ausgeschlossen, Zusagen müssen strukturell sein und dürfen nicht auf eine dauerhafte Verhaltenskontrolle durch das Amt hinauslaufen. Steht auch im GWB, wenn der Autor mal hineingeschaut hätte.
Hat das Bundeskartellamt jetzt die "Last der Entscheidung abgewälzt"? Hat sie dem Ministerium eine politische Entscheidung aufgebürdet? Natürlich nicht, denn es ist nicht die Aufgabe der Kartellbehörde, politisch zu prüfen. Was Sie hier kritisieren, ist die völlig normale Aufgabenverteilung (sprich: Zuständigkeit). Ein grober Faux-pas wäre es, wenn eine Behörde ihre Zuständigkeit ignorieren und eine politische Prüfung durchführen würde. Genau dafür gibt es Werkzeuge wie die Investitionskontrolle. Da ist auch keine (öffentlich bekannte) Konsultation zwischen Behörde und Ministerium vorgesehen.
An sich würde mein Fazit lauten: zurück in den Hörsaal, ggf. Staatsexamen zurückgeben. In diesem Fall würden mich aber v.a. die Interessenskonflikte des Autors interessieren. Haben Sie oder Ihre Angehörigen da finanzielle Interessen bei der Konkurrenz? Das beim Überarbeiten gerne noch ergänzen.
von Gregor Kuntze-Kaufhold, 30.09.2025 10:29
Sehr geehrte Frau Maier,
vielen Dank für Ihre Einwände, die berechtigten ebenso wie die unberechtigten (jedenfalls aus meiner Sicht, aber möge das der Leser oder die Leserin entscheiden).
Der Text wurde im Hinblick auf die Behördenleitung und § 36 Abs. 1 GWB berichtigt – zwei Lektoratsversehen, die, da haben Sie recht, im besten Fall nicht vorkommen sollten. Aber wir leben nun mal nicht immer in der besten aller möglichen Welten. Was zählt, ist, da haben Sie wieder recht, die Kompetenz. Und, das würde ich noch ergänzen wollen, der gute Wille.
Allerdings würde ich guten Willen, und da scheinen wir unterschiedlicher Meinung zu sein, nicht mit Naivität gleichsetzen. Sie bezeichnen es als wilde Spekulation, dass ein autoritäres Regime sich Zugang zu kritischen Daten und Wertschöpfungsketten verschafft. Aber nehmen wir einmal an, chinesische Gesetze würden genau diesen Fall zulassen, wäre der Eingriff in einen funktionierenden Wettbewerb dann immer noch eine wilde Spekulation? Und können Sie das ausschließen? Falls nicht, kehre ich zu meinem Argument zurück, dass ein Hauptprüfungsverfahren der geeignete Ort dafür gewesen wäre, das herauszufinden.
Ihr zweites Argument, dass ein Präzedenzfall fehlt, in dem eine Fusion auf der Grundlage eines drohenden staatlichen Wettbewerbseingriffs untersagt worden wäre, steht auf wackligen Beinen. Zum einen ist der Ausdruck „Präzedenzfall“ dem anglo-amerikanischen Rechtskreis entnommen und spielt im kontinentaleuropäischen Raum rechtsmethodisch keine Rolle. Aber wenn Sie damit sagen wollen, dass es bislang kaum praktische Anwendungsfälle für die JD.com-Konstellation gibt, stimmt das sicherlich. Wie ich im Kommentar schon gesagt habe, hätte die Einleitung eines Hauptprüfungsverfahrens aber nicht gleichbedeutend mit einer Untersagung sein müssen. Nehmen wir dennoch einmal an, es wäre im Rahmen eines gründlichen Prüfverfahrens nicht möglich gewesen, die real drohende Gefahr eines Staatseingriffs in den Wettbewerb zu entkräften – was wäre dann schlimmer gewesen, die Untersagung oder die Genehmigung der Fusion?
Vielleicht nähern wir uns dem Kern des Problems am ehesten mit dem von Ihnen bemühten Ausdruck „gerichtsfest“. Es mag sein, dass ich zu wenig von dem Innenleben deutscher Behörden verstehe. Aufgrund meiner langährigen Tätigkeit als bundesweit forensisch tätiger Anwalt im Wirtschaftsrecht kann ich Ihnen aber versichern, dass es keine gute Idee ist, das Recht nur im Hinblick auf einen historisch erreichten Auslegungsstand anzuwenden. Wenn sich Umstände ändern, müssen die Auslegungsmaßstäbe, soweit rechtsstaatlich erlaubt und vorgesehen, angepasst werden. Das Tatbestandsmerkmal der (potenziell) erheblichen Wettbewerbsbehinderung in § 36 Abs. 1 GWB ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der mit rechtsstaatlich begründbaren Wertungen auszufüllen ist. Das halte ich rechtsmethodisch für unzweifelhaft. Wenn Sie vom Fach sind, müssten Sie das genauso sehen.
Für mich gehört die Frage, ob Unternehmen durch autoritäre Regime strategisch gesteuert werden, zu den Wertungen, die in der heutigen Zeit in die wettbewerbsrechtliche Beurteilung einfließen müssen. Nehmen Sie bitte kurz einmal an, dass der Bundesgerichtshof diese Sichtweise in 10 Jahren teilt. Und nehmen Sie ferner an, dass der Schaden für die deutsche Handelslandschaft dann schon eingetreten ist. Zu untersagen oder unter Vorbehalt zu stellen gäbe es dann nichts mehr. Würden Sie in diesem Fall mit den Achseln zucken und jegliche Verantwortung mit dem Argument ablehnen, es habe im Jahr 2025 ja keine Leitentscheidung gegeben?
Ich bleibe dabei: Eine gute Verwaltung – und vor dieser Aufgabe habe ich großen Respekt – denkt voraus. Eine weniger gute setzt auf routinemäßige Absicherung. Eine schlechte wendet auch dann noch überholte Routinen an, wenn sich die Umstände dramatisch verändert haben. Derart schlechte Verwaltungsrationalität können und sollten wir uns nicht mehr leisten. Das war mein Hauptargument, das ich durch Ihre Einwände nicht für widerlegt halte.
Damit ist vielleicht auch Ihre letzte Frage beantwortet – die nach den finanziellen Interessen. Obwohl ich sie nicht ganz verstanden habe: Welche Konkurrenz meinen Sie genau? Die Konkurrenz zu einem autoritären Regime ist doch der Rechtsstaat, oder? Aber vielleicht wollten Sie sagen, dass Unternehmen, die bei Ceconomy nicht zum Zuge gekommen sind, ein Interesse daran haben könnten, gegen eine Behörde nachzutreten, die nur ihren Job macht? Ob es solche Unternehmen gibt, weiß ich nicht. Mir sind jedenfalls keine bekannt. Interessenskonflikte haben in dieser Sache weder ich noch meine Angehörigen.
Mit freundlichen Grüßen
G. Kuntze-Kaufhold